Η Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεί πλέον έναν από τους βασικούς πυλώνες της σύγχρονης δημοκρατίας και τον πλησιέστερο στον πολίτη θεσμό της Δημόσιας Διοίκησης, επιτελώντας σημαντικό πολιτικό, διοικητικό και αναπτυξιακό ρόλο σε τοπικό επίπεδο. Η Ελλάδα χαρακτηρίζεται από συγκεντρωτισμό στη διοικητική της παράδοση, ήδη από την πρώτη της διοικητική διαίρεση με το «Ψήφισμα του Καποδίστρια» το 1828 και η ανάγκη να ισχυροποιηθεί η εκάστοτε κεντρική εξουσία ώστε να μην υπάρξει πολιτική αστάθεια, χαρακτήρισε όλη τη μετέπειτα ιστορία της. Ως «Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (ΟΤΑ) ονομάζονται τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου με αποκλειστικές αρμοδιότητες σε τοπικά ζητήματα. Αν και οι πρώτοι ΟΤΑ συστάθηκαν με την εγκαθίδρυση της μοναρχίας του Όθωνα, σημείο-τομή στην αυτοδιοίκηση αποτέλεσε ο νόμος ΔΝΖ’/1912 του Ελευθέριου Βενιζέλου που παραχωρούσε πλήρη αυτοδιοίκηση στους «Δήμους» (αστικές περιοχές) και τις «Κοινότητες» (αγροτικές περιοχές). Η βασική αυτή λογική παρέμεινε αναλλοίωτη έως και τη δεκαετία του 1990, όταν η κυβέρνηση Ανδρέα Παπανδρέου με τον νόμο 2218/1994 καθιέρωσε την αιρετή Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση. Λίγα χρόνια αργότερα, η κυβέρνηση Σημίτη με τον νόμο 2539/1997, ευρέως γνωστός με την ονομασία «Καποδίστριας», μετέβαλε τα διοικητικά όρια των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ μέσω συνενώσεων. Η μετέπειτα μορφή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι αποτέλεσμα του «Καλλικράτη» με τον νόμο 3852/2010, του προγράμματος «Κλεισθένη» με τον νόμο 4555/2018 αλλά και τον τελευταίο νόμο για την εκλογή Δημοτικών και Περιφερειακών Αρχών 4804/2021. Ουσιαστικά, συνενώθηκαν περαιτέρω οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ και καταργήθηκαν οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, οι οποίες αντικαταστάθηκαν ως δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ από τις Περιφέρειες. Βάσει λοιπόν της τρέχουσας διοικητικής διαίρεσης, οποιοδήποτε σημείο της ελληνικής επικράτειας υπάγεται ταυτόχρονα στη δικαιοδοσία δύο ΟΤΑ: ενός πρωτοβάθμιου που ονομάζεται «Δήμος» και ενός δευτεροβάθμιου που ονομάζεται «Περιφέρεια». Συνολικά υπάρχουν 13 διοικητικές Περιφέρειες (εξαιρουμένου του Αγίου Όρους το οποίο υπόκειται σε ιδιαίτερο καθεστώς), 74 Περιφερειακές Ενότητες και 332 Δήμοι. Γίνεται φανερό πως μετά τη μεταπολίτευση, οι αρμοδιότητες των ΟΤΑ σταδιακά διευρύνθηκαν,  οδηγώντας στην ανάδειξη ενός πολυεπίπεδου συστήματος άσκησης δημόσιων πολιτικών.

Το Σύνταγμα ορίζει επακριβώς τις αρμοδιότητες των ΟΤΑ στο άρθρο 102. Βάσει της παραγράφου 1 του άρθρου 102 του Συντάγματος, οι ΟΤΑ ορίζονται υπεύθυνοι για την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, ενώ κατέχουν το τεκμήριο αρμοδιότητας σε περίπτωση σύγκρουσης των αρμοδιοτήτων τους με την κεντρική διοίκηση. Μάλιστα, η τελευταία μπορεί με τυπικό νόμο να αναθέσει στους ΟΤΑ και ορισμένες δικές της αρμοδιότητες. Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου, ορίζει πως οι ΟΤΑ έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, ενώ οι Αρχές τους ψηφίζονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία. Η παράγραφος 5 του άρθρου είναι εξίσου σημαντική, καθώς ορίζεται ως κρατική υποχρέωση η εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ, καθώς και η ενίσχυση με κρατικούς πόρους σε περίπτωση ανάληψης επιπλέον αρμοδιοτήτων. Είναι αξιοσημείωτο το γεγονός πως το τι ακριβώς συνιστά «τοπική υπόθεση» γίνεται περισσότερο κατανοητό με τυπικό νόμο, ωστόσο η γενικότερη λογική είναι πως ο δήμος είναι υπεύθυνος για στενά τοπικά ζητήματα και η περιφέρεια για τα ευρύτερα αντίστοιχα. Σε πρακτικό επίπεδο, αυτό συνιστά ένα αρκετά δύσκολο εγχείρημα λόγω της πολυνομίας που συχνά οδηγεί σε αντικρουόμενες διατάξεις.

Σε ένα γενικότερο επίπεδο, η Δημόσια Διοίκηση βασίζεται σε ορισμένες αρχές, οι οποίες νομιμοποιούν τη δράση της. Έτσι, και σε τοπικό επίπεδο, γίνεται μια προσπάθεια να λαμβάνονται αποφάσεις βάσει της αρχής της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος, της αρχής της ισότητας, της αρχής της αναλογικότητας, και της αρχής της διαφάνειας. Οι τοπικές αρχές οφείλουν να εξασφαλίζουν την ευρύτερη δυνατή δημοσιότητα των αποφάσεων και ενεργειών τους, καθώς και να διευκολύνουν την επικοινωνία των πολιτών μαζί τους.  Σήμερα, για παράδειγμα, στο πρόγραμμα «Διαύγεια» είναι ενταγμένοι 3.660 φορείς του δημοσίου τομέα και των ΟΤΑ Α’ και Β’ βαθμού, με περισσότερες από 11.500.000 πράξεις να είναι αναρτημένες στο κοινό. Η τοπική αυτοδιοίκηση, λοιπόν,  κατάφερε σε αρκετές περιπτώσεις να διατηρήσει υψηλά τα επίπεδα εμπιστοσύνης των πολιτών σε σύγκριση με άλλους πολιτικούς και διοικητικούς θεσμούς. Αυτό μπορεί να γίνει ευκολότερα κατανοητό, αν λάβουμε υπόψη πως η Ελλάδα απαγορεύει τις επίσημες κομματικές υποψηφιότητες στην τοπική αυτοδιοίκηση.

Παρόλα αυτά, η τελευταία μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης συνέπεσε χρονικά με την οικονομική κρίση και την προσπάθεια περιορισμού των δημόσιων οικονομικών. Η ανάγκη για εφαρμογή των μνημονιακών πολιτικών προκάλεσε ισχυρές πιέσεις για «επανασυγκέντρωση» της αυτοδιοίκησης, κυρίως στα ζητήματα διαχείρισης πόρων. Έπειτα, η υγειονομική κρίση της Covid-19, ενίσχυσε τις πιέσεις για περαιτέρω συγκεντρωτική διαχείριση, κυρίως στην δημόσια υγεία, και επιβράδυνε οποιαδήποτε προσπάθεια για αναβάθμιση στον τομέα της αυτοδιοίκησης. Έτσι, παρά την ισχυρή κοινωνική της εμβέλεια, η τοπική αυτοδιοίκηση παραμένει ένας θεσμός με περιορισμένες δυνατότητες καθώς η νομοθεσία, η φορολογία ακόμη και βασικές επιλογές του πολεοδομικού σχεδιασμού παραμένουν στις αρμοδιότητες των κεντρικών κρατικών οργάνων.  Συγκεκριμένα, η συμμετοχή στις δαπάνες και των δύο βαθμών ΟΤΑ δεν ξεπερνά το  7%, όταν το αντίστοιχο ποσοστό στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι 34%. Διάφοροι διεθνείς οργανισμοί έχουν αναδείξει κατά καιρούς τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης ως προς την οικονομική ανάπτυξη, την νομιμοποίηση των θεσμών και τον εκσυγχρονισμό της διοίκησης. Στο άμεσο μέλλον, λοιπόν,  πρέπει να ενδυναμωθεί ο ρόλος των ΟΤΑ στο πλαίσιο της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, με την ταυτόχρονη διασφάλιση πόρων για επενδύσεις στον ψηφιακό μετασχηματισμό, τη βελτίωση των υποδομών και την πράσινη μετάβαση. Οι ΟΤΑ δε μπορούν να μείνουν ανεπηρέαστοι από τις τεχνολογικές εξελίξεις, τα περιβαλλοντικά προβλήματα αλλά και τις γενικότερες πολιτικο-οικονομικές εξελίξεις, που απαιτούν νέες μορφές διαχείρισης και λειτουργίας από κάθε φορέα εξουσίας.

Συντάκτης: Έλενα Κοτζαμανίδου

Πηγές: 

  1. Σπηλιωτόπουλος Ε. (2015), Το Ελληνικό Δημόσιο Δίκαιο, Οι Βασικοί Κανόνες, 7η εκδοση, Αθήνα, Εκδόσεις Πατάκη
  2. Ακριβοπούλου, Χ., & Ανθόπουλος, Χ. (2015). Εισαγωγή στο Διοικητικό Δίκαιο Κάλλιπος, διαθέσιμο σε: https://hdl.handle.net/11419/2532
  3. Παντέλη, Α. (2020), Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου, 5η έκδοση, Αθήνα, Εκδόσεις Λιβάνη
  4. Ν. ΔΝΖ’ 1912, Περί Δήμων και Κοινοτήτων, ΦΕΚ 256Α 28.08.1912
  5. Ν. 2218/1994, Ίδρυση Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, ΦΕΚ Α 90/13.6.1994
  6. Ν. 2539/1997, Πρόγραμμα Καποδίστριας, ΦΕΚ Α 244/4.12.1997
  7. Ν. 3463/2006, Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων, ΦΕΚ Α 114/8.6.2006
  8. Ν. 3852/2010, Πρόγραμμα Καλλικράτης, ΦΕΚ Α 87/7.6.2010
  9. Ν. 4555/2018 Πρόγραμμα «Κλεισθένης Ι» ΦΕΚ Α 133/19.7.2018
  10. Ν. 4804/2021, Εκλογή Δημοτικών και Περιφερειακών Αρχών και λοιπές διατάξεις, ΦΕΚ 90/4.6.2021
  11. Πρόγραμμα Διαύγεια, Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης, Διαθέσιμο σε: https://diavgeia.gov.gr/
Οι απόψεις που αναφέρονται στο κείμενο είναι προσωπικές του αρθρογράφου και δεν εκφράζουν απαραίτητα τις θέσεις του What Politics Means και της συντακτικής ομάδας.
Απαγορεύεται η αναδημοσίευση του άρθρου από άλλες ιστοσελίδες χωρίς άδεια του What Politics Means. Επιτρέπεται η αναδημοσίευση των δύο έως τριών πρώτων παραγράφων με την προσθήκη ενεργού link για την ανάγνωση της συνέχειας στο What Politics Means. Οι παραβάτες θα αντιμετωπίσουν νομικά μέτρα.